环境保护部部长陈吉宁在4月19日举行的“展望十三五”系列报告会第七场报告会上介绍了生态环境保护领域未来几年的主要目标和重点任务。

“十三五”规划纲要中最引人关注的一个亮点是大气、水两类环境质量指标首次纳入生态环境保护领域的约束性指标。

将环境质量作为约束性指标，促进地方政府落实环保责任

“生态环境已成为全面建成小康社会的突出短板。”陈吉宁在报告中说，按照全面建成小康社会新的目标要求，“十三五”规划纲要提出今后五年经济社会发展的主要目标，其中核心的一条就是“生态环境质量总体改善”。

环境保护部环境规划院副院长吴舜泽认为，“十三五”规划纲要最突出的变化是提出以改善环境质量为核心的思路，并将环境质量纳入约束性控制。这具有划时代的特殊意义，标志着我国生态环境保护重点与方向的战略调整。

我们注意到，在整个规划纲要中，生态环境保护方面的内容独立成篇，共7章，全面系统地部署了生态环境保护方面的任务。

规划纲要提出，今后五年万元国内生产总值用水量、单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放量分别下降23%、15%、18%，森林覆盖率达到23.04%，还提出地级以上城市空气质量优良天数超过80%，重污染天数减少25%，地表水质量达到或好于Ⅲ类水比例超过70%等目标。

吴舜泽表示，规划纲要提出的“生态环境质量总体改善”的总体目标，既是全面建成小康社会的战略目标要求，又顺应公众对于良好环境质量的期待，同时也符合环境治理的客观规律和我国国情。

从全面建成小康社会的战略目标来看，生态环境是全面建成小康社会的突出短板，不能经济指标高歌猛进，而生态系统却不堪重负。

“公众关注的是环境治理的结果而非过程，公众认识的小康‘短板’除了生活条件的改善外还体现在灰霾天气、黑臭水体等生存环境方面。所以将改善水、大气等环境质量纳入约束性指标，就是将‘生态环境总体改善’的总体要求进一步具体化、形象化和生活化。”吴舜泽说。

在介绍“十三五”着力推进的环境保护重点工作时，陈吉宁指出，要把绿色发展理念贯穿始终，强化地方党委政府的环境质量改善责任。

《环境保护法》规定，地方政府对辖区环境保护工作负总责。如何负责、负什么样的责任？规划纲要中的约束性指标将五年内地方政府的责任进行明确和量化。吴舜泽认为，“十三五”期间以环境质量改善为核心并对环境目标进行约束性控制，代表政府将更多地提供优质生态产品的公共服务承诺，促进了地方政府环境保护责任的落实。

吴舜泽认为，这同时也更加强调了以约束性环境指标来衡量发展水平、规划发展要求、倒逼绿色发展转型，将绿色发展贯穿于经济社会发展始终，实际上是牵住了五大发展理念的“牛鼻子”。

实现差异化分解和精细化管理 ，将规划目标真正落地

“当务之急是将目标和任务分解下去，让地方‘跳起来摘桃子’。”陈吉宁在报告中指出。

改善环境质量，满足公众对于“干净的水、放心的食物和清洁空气”的诉求，是规划纲要中提出约束性指标的根本。如何使规划不要“悬在空中”，让老百姓真正感受到环境质量的变化，是“十三五”规划的重点，更是难点。

我国环境质量的改善具有复杂性、艰巨性、长期性等特点。与之相对的，是公众对于环境保护关注度、参与度的不断提升。

吴舜泽说，虽然完成目标任务的难度很大，但从长期来看，经过“十一五”、“十二五”时期治理力度的不断加大，我国部分地区的环境质量有所改善。“十三五”时期进入到了环境质量改善的窗口期，通过持续不断努力，是有望实现全国环境质量总体改善的目标的。

如果说将资源环境纳入规划纲要的约束性指标体现的是改善环境质量的决心，那么如何将规划纲要中的指标任务逐一分解，确保完成，考验的是我们对于当前环境形势的认识和把握能力。

陈吉宁在报告中阐述“十三五”环保工作的挑战时，指出了我国区域环境分化趋势显现，统筹协调的要求高范围广。

由于工业化发展进程的差异，我国不同区域、不同城市、不同流域的环境问题存在很大不同，环境容量超载幅度也相差较大，所以环境质量改善的步伐很难一致。

以空气质量改善为例，数据显示，2015年全国338个地级及以上城市平均达标天数比例为76.7%，73个城市空气质量为达标，占21.6%。

从76.7%到80%，3.3个百分点看似不多，实际上完成难度很大。吴舜泽认为，对于空气质量较好的地区，可改善的幅度很小，而对于京津冀、长三角等污染相对集中的区域，经过几年的治理，治污的潜力在下降，治理的效率也在逐渐下降。

达标的城市主要分布在福建、广西、云南、贵州和西藏等省份，而京津冀、长三角等重点区域的空气质量则不容乐观。“好与差”两头如何发力？一方面，空气质量好的区域要继续保持；另一方面，空气质量差的区域要迎头赶上。

吴舜泽认为，在具体的任务分解过程中，要充分考量不同地区的差异性，将规划纲要中的任务系统、科学地进行分解。从之前“由上到下”的模式，转变为强化上下结合、实施环境质量清单式管理的模式，实施系统治理和精准治理，提高治理实效。

“比如在重点区域的大气环境治理方面，珠三角区域应该严控新增工业VOCs排放，成渝地区的主要任务是压缩水泥行业过剩产能，而中东部地区以产业结构调整和能源结构调整为重点，京津冀区域则应该研究实施区域排污交易和区域补偿等一体化政策等。”吴舜泽解释说。

任务的合理分解和区域的差异化环境管理之后，是如何使各个省、区域和城市将规划纲要中的目标任务落实到位。

陈吉宁表示，目标任务要坚持环境质量这一核心和根本，着重明确省、市、县生态环境质量要求。

吴舜泽解释说，只有将分解后的任务指标真正变成全国各省（市）以及338个城市的约束性指标，规划纲要中的目标任务才能最终落实。在具体的目标任务分解过程中，还要注意与已有规划的融合，要将规划目标与各个省份、区域和城市的其他规划和目标任务衔接好。

建立健全监测评估问责体系，在环境指标的“好与差”两头发力

除了在任务分解和落实方面要在不同区域实现环境管理的分类指导，在具体污染治理方面，规划纲要的约束性指标也对于环境质量的改善提出了“好与差”两方面的要求。

在空气质量方面，规划纲要除了对地级及以上城市空气质量优良天数和细颗粒物有明确的要求之外，还提出了“地级及以上城市重污染天数减少25%”的要求。

“简单说，这就是以公众感受为出发点，通过‘削峰降频’的综合性要求来实现环境质量改善。大气方面的优良天数要增加，细颗粒物浓度要下降，同时重污染天数要减少，缺一不可；同样，在水环境质量方面要求达到或好于Ⅲ类水体增加，劣Ⅴ类水体比例要减少，黑臭水体要基本消除。”吴舜泽说。

从工作重点上来说，要实现大气环境质量改善的目标，吴舜泽认为，应该强化源头减排，抓好控煤和炉窑两个重点。同时，要以车、船、油、路同步控制为重点，控制移动源污染。在水环境质量改善方面，则要对江河湖海实施分流域、分区域、分阶段治理，协同推进水资源节约、水生态保护和水环境保护。在狠抓工业源和生活源的同时，要打好劣Ⅴ类水体的“歼灭战”，将消灭黑臭水体作为环境底线之一。

陈吉宁在报告中指出，将强化质量目标导向，完善以环境质量改善为核心的目标及考评体系，将环境质量指标作为对地方党委政府的硬约束，严格考核问责。

规划能否落地，约束性指标是否可以完成，以及问责机制能否落到实处，评估体系和监测手段的不断规范和完善至关重要。

陈吉宁介绍，“十三五”期间，国家将实行环保机构监测监察执法垂直管理。这项改革措施将从体制机制上解决当前基层环保工作中的一些问题。

此外，到2020年，我国将基本实现环境质量、重点污染源、生态状况监测全覆盖。吴舜泽介绍，“十三五”期间，为更好地反映地表水环境质量，计划在当前972个监测断面的基础上进一步增加，初步考虑设置1940个国控断面。

在报告的最后，陈吉宁重点强调了信息公开和公众参与工作。他表示，要全面推进信息公开，并继续加大公众参与的推动力度。

“信息公开和公众参与的推进，一方面可以监督、推动环境保护工作，另一方面也可以让公众通过了解环境保护工作的进展，对环境质量的改善有更多获得感。”吴舜泽解释说。